違建拆除是違建治理工作一個重要內容，而責令限期拆除是違法建設拆除法律程序中經常用到的一個行政決定。執法實踐和司法實踐中，對責令限期拆除違法到底是屬于行政處罰，還是屬于行政強制，抑或是屬于行政命令，存在較大的分歧。對這一問題的不同認識，關系到責令限期拆除前是否要履行告知、聽證等程序，不但會給基層執法帶來較大困惑和法律風險，而且可能直接導致“同案不同判”，影響執法公信力和法律權威。
一、法律相關規定
（一）從《行政處罰法》的規定看。《行政處罰法》第九條具體規定了行政處罰的六個種類：一是警告、通報批評；二是罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；三是暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件；四是限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業；五是行政拘留；六是法律、行政法規規定的其他行政處罰。盡管，該法條并未將責令限期拆除明確列為行政處罰的類型，但第六條同時為相關法律、行政法規留有進行其他行政處罰種類規定的余地。
《行政處罰法》第二十八條：行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。可以看出，責令改正、責令限期改正，以及限期拆除是行政主體為了維護和實施行政管理秩序，預防和制止社會危害事件與違法行為的發生，依法對特定的行政管理相對人或特定的物作出的，以限制權利或課以義務為內容的、臨時性的強制行為。因此，從這一條的規定來看：如果行政機關和行政相對人對違法建設的認定無異議，那么責令限期拆除則屬于行政強制措施，不屬于行政處罰；而如果行政相對人不認可行政機關對違法建設的定性，責令限期拆除則失去了事實基礎，行政強制存在較大執法風險，這種情況下將責令限期拆除當做行政處罰，充分保障當事人陳述、申辯、聽證、復議、訴訟等權利，更為穩妥。
（二）從《土地管理法》的規定看。《土地管理法》第八十三條：依照本法規定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除;對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴;期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔。顯然，該法條將責令限期拆除明確定性為行政處罰。
（三）從《城鄉規劃法》的規定看。《城鄉規劃法》第六十四條：未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。
該法條中存在兩個層次的并列關系。一是無法采取改正措施消除對規劃實施的影響的：可以拆除的，限期拆除；不能拆除的：沒收實物或者違法收入。沒收實物和沒收非法收入都屬于《行政處罰法》第九條明確規定的行政處罰種類。限期拆除與其屬于并列關系，理應屬于行政處罰。二是無法采取改正措施消除對規劃實施的影響的兩種情形，與“并處建設工程造價百分之十以下的罰款”并列，罰款屬于行政處罰，從邏輯關系上判斷，限期拆除也應屬于行政處罰。
二、法律實踐中的觀點分歧
對以上法律規定理解上的分歧，直接導致了司法機關和行政機關在具體司法實務和執法實務中，也存在一定的分歧。
（一）從最高院行政案由暫行規定來看。2021年1月1日起施行的《最高人民法院關于行政案件案由的暫行規定》中，二、三級案由行政處罰項下列舉了15種案由：1.警告；2.通報批評；3.罰款；4.沒收違法所得；5.沒收非法財物；6.暫扣許可證件；7.吊銷許可證件；8.降低資質等級；9.責令關閉；10.責令停產停業；11.限制開展生產經營活動；12.限制從業；13.行政拘留；14.不得申請行政許可；15.責令限期拆除。該規定明確將責令限期拆除歸類為行政處罰。
（二）從國務院法制辦的文件來看。《國務院法制辦公室秘書行政司對四川省人民政府法制辦公室<關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示>的答復》（國法秘函〔2000〕134號）和《國務院法制辦公室對陜西省人民政府法制辦公室<關于“責令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請示>的復函》（國法秘研函〔2012〕665號）均認為：“根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條關于“行政機關實施行政處罰時，應當責令改正或者限期改正違法行為”的規定，責令改正或者限期改正違法行為與行政處罰是不同的行政行為。因此，《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定的“限期拆除”，第六十八條規定的“責令限期拆除”不應當理解為行政處罰行為。”
（三）從相關法院司法判例來看。河南省鄭州市中級人民法院行政判決書（2018）豫01行終822號認為：“限期拆除決定既不是行政強制，也不是行政處罰，而應當屬于行政命令范疇。一審判決將責令限期拆除定性為行政強制，屬于對法律的理解錯誤，本院依法予以糾正。”河南省鄭州市中原區人民法院行政判決書（2022）豫0102行初48號，有這樣的表述：“本院認為......區執法局作出的限期拆除決定并非罰款，行政處罰種類不同，并未違反一事不再罰原則。”顯然，該院將限期拆除認定為行政處罰。河南省鄭州市管城回族區人民法院行政判決書（2022）豫0104行初135號，有這樣的表述：“綜合執法局對原告作出限期拆除處罰決定證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序。”顯然，該院也將限期拆除認定為行政處罰。
三、基層執法實踐建議
通過以上不同法律的不同規定，以及行政機關和司法機關對法律規定的不同理解來看，具體執法實踐中對“責令限期拆除”進行明確法律定性相對困難。為切實維護行政管理秩序，同時最大限度規避執法風險，違建拆除執法過程中，應當注意以下兩個方面。
（一）充分保障相對人權益。以人民為中心的思想要求行政機關在基層執法過程中，必須將嚴格規范公正文明執法與為人民服務的宗旨有機結合，充分保障好行政相對人的知情權、陳述權、申辯權、聽證權等，確保執法效果和社會效果相統一。做好這一點，可以避免和減少不必要的行政復議和行政訴訟。
（二）遵循正當程序原則。不爭論責令限期拆除到底是否行政處罰，在做出責令限期拆除決定前，依照行政處罰的正當程序要求，履行好立案調查、先行告知、公告等法律程序。做好這一點，可以在未來可能的復議、訴訟過程中，不管復議機關和人民法院怎么對責令限期拆除進行定性，都能確保所做出的行政決定經得起法律的審查和考量。
四、違建拆除的必經程序
結合《行政強制法》等相關法律規定，落實違建拆除共有6個必經的外部程序。
（一）立案調查。通過不同途徑得到違法建設問題線索后，首先應當立案調查，而不能以當事人未辦理建設審批手續等為由，就跳過這個法定程序，直接強拆建筑物或是構筑物，否則拆除程序不合法。
（二）履行告知義務。在經過調查取證后，如果認定當事人所建房屋為違法建設，在作出行政處罰決定之前，還要根據《行政處罰法》第四十四條、四十五條規定履行告知義務，告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，并告知當事人依法享有的陳述、申辯和要求聽證的權利。
（三）作出限期拆除決定并送達。違法建設確需拆除的，行政機關在完成前兩個步驟之后，需要作出限期拆除通知書或是限期拆除決定書，并送達相對人。該文書中必須要有當事人的名稱、標的、拆除日期、救濟途徑等內容，同時加蓋有行政機關印章。
（四）公告。《行政強制法》第四十四條：對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。公告是《行政強制法》專為違法建設拆除設置的一個特別程序，目的是為了保護不特定相關人的合法權益，避免對象錯誤。因此，違建拆除，公告程序必不可少。
（五）催告。如果相對人既沒有在法律規定的期限內行使復議、訴訟等法律權利，也沒有在規定的期限內拆除違法建設，行政機關還必須依法履行催告義務。需要注意的是，催告必須是以書面的形式告知當事人。催告書應載明履行義務的期限和方式，以及相對人的陳述和申辯權。
(六）依法強制拆除。在履行催告義務后，如果當事人仍然沒有拆除違法建筑，有權部門則可以依法強制拆除。實施強制執行行為方式、方法應當合理、適當，不得實施野蠻強拆。（作者單位：鄭州市城市管理執法支隊 楊啟雪 張朝杰）
