違法建設行政執法過程中，準確作出罰款、沒收或拆除等處罰決定，首要前提是準確認定相對人。但違法建設不同于一般行政違法，受違法建設不動產特性決定，其時間跨度一般較長，違法建設行為人死亡、解散、破產、下落不明等情況比較多見，因繼承、交易、贈與、承租等一種或多種情況疊加，導致違法建設行為人與產權人、實際占有人分離的情況更為多見，為行政處罰相對人的認定帶來很大困難，耗費大量執法資源。
一、司法實踐中的觀點分歧
（一）將違法建設行為人認定為行政相對人。
吉林省高級人民法院行政裁定書（2020）吉行申99號認為：根據現有證據，證明章某是案涉車庫的使用權人及實際占有人，而不是車庫的建造者。《中華人民共和國行政處罰法》第四條“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰......”可見行政處罰的對象為具體行為，對行政處罰的相對人也應著眼于違反行政管理秩序的行為。案涉處罰決定指向行為是“未經規劃批準擅自建設車庫”，而白城市城管綜合行政執法支隊將章某認定為行政處罰決定的相對人，屬于事實認定錯誤。
海南省高級人民法院（2020）瓊行再1號認為：申訴人張某是違法建筑的買受人，高某是違法建筑的建設者。未取得建設工程規劃許可證或者未按照許可證規定進行建設的處罰對象，均是違法建筑的建設者。吉陽執法局主張違法建設人是指享受違建利益的主體，將買受人張某作為行政處罰相對人，系對法律理解錯誤，本院不予支持。
以上兩個案例，司法機關均認為：違法建設行政處罰的對象應當是違法建設行為人，而不能為違法建設的買受人、產權人、占有人、使用人或受益人。
（二）將違法建設實際占有人認定為行政相對人。
浙江省高級人民法院行政裁定書（2020）浙行申653號認為：寧波市規劃局海曙分局已經明確，涉案建設行為未取得建設工程規劃許可證，且不具備補辦條件。據此，寧波市海曙區綜合行政執法局認定涉案房屋是違法建筑并作出限期拆除的(2017)甬海建設一決字第37號處罰決定，并無不當。涉案建筑是申請人金某于2008年2月從案外人徐某處購得，在海曙區綜合行政執法局認定涉案房屋是違法建筑，并作出限期拆除的處罰決定時，申請人金某系案涉建筑物的實際占有人，案涉建筑物的相關權利義務均由金某承受，被訴的行政處罰決定書，將金某列為被處罰人并無不當。
廣東省高級人民法院（2019）粵行終1732號認為：上訴人何某是違法建筑的買受人，張某是違法建筑的建設者。上訴人何某受讓涉案房屋成為房屋所有權人后，是涉案房屋的實際繼受人和控制使用人，依法應承擔相應的法律責任。受讓關系不是上訴人放任違法建設存在，并繼續非法使用的正當事由。
以上兩個案例，司法機關均認為：受讓房屋的同時，相關權利義務均一并受讓，受讓關系不是放任違法建設存在的正當理由，應當將違法建設的買受人、產權人、實際占有人等作為行政相對人。
二、兩種行政理論觀點
行政法責任來源于對法定義務的違反，行政處罰的理論邏輯為：存在法定義務—違反法定義務—進行行政處罰。具體來講，違反行政法定義務的責任區分為行為責任和狀態責任。
（一）行為責任。所謂行為責任就是以人為受領對象，常處以財產罰的處罰類型，以懲戒違法行為為目的?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第四條：公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為......如果僅對該法條進行文義解釋，則違法建設行政處罰僅能處罰違法建設行為人。前述吉林省高級人民法院行政裁定書（2020）吉行申99號正是據此得出裁判結論。
（二）狀態責任。所謂狀態責任則是以物為中心，需要責任人消除違法狀態，以恢復社會管理秩序為目的。狀態責任來源于三個方面：一是來源于法律明文規定?！吨腥A人民共和國物權法》第七條:物權的取得和行使，應當遵守法律，尊重社會公德，不得損害公共利益和他人合法權益。從該法條來看，違法建設所有人或實際占有人，在行使物權過程中，法定負有消除違法狀態的責任。二是來源于行政處罰的客觀歸責原則。行政處罰不考慮相對人的主觀狀態，狀態責任人不能免除其在知情后恢復管理秩序的義務。三是來源于權利義務的概括移轉。違法建設所有人、實際占有人等，在取得違法建設的所有權、占有權的同時，也應當概括承受消除違法建設違法狀態的相應責任。前述廣東省高級人民法院（2019）粵行終1732號正是依據權利義務概括轉移，得出裁判結論。
兩種理論的差異主要體現在3個方面：一是圍繞中心不同。行為責任以人為中心，具有人身專屬性，往往由人的不當行為引起；而狀態責任則以物為中心，與狀態的造成者沒有密切關系，通常需要狀態持有人承擔恢復、消除狀態的責任。二是處罰類型不同。當行為責任不具有補辦、矯正可能時，常以罰款的方式進行處罰；而狀態責任不具有補辦、補正可能時，通常是以限期拆除等方式消除違法狀態。三是處罰目的不同。對行為責任進行追究時，通常以教育、懲戒為目的；而對狀態責任的追究，多是為了恢復社會管理秩序、消除不安定因素等。
在違法建設行政執法中，“消除違法建設違法狀態的責任，隨建筑物所有權、實際占有權概括移轉于繼受人”的理論，更有助于行政效率提升和行政目的達成。一方面，在違法建設行為人與所有人或者實際占有人分離的情況下，要求行為人對已經不在其控制之下的違法建設進行拆除，違反了一般理性人的生活常識。另一方面，《中華人民共和國行政處罰法》第一條：為了......維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法。該法條明確了“行政處罰法”的四個立法目的。在違法建設行政執法中，狀態責任移轉理論更符合立法目的之三：維護公共利益和社會秩序。
三、基層違法建設行政執法實務建議
目前，基層執法實踐中對違法建設進行行政處罰，主要依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條：未取得建設工程規劃許可證或者未按照......無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。從該法條來看，對違法建設的行政處罰主要有3種類型：一是拆除；二是沒收；三是罰款。結合違法建設行政處罰種類和前述“行為責任和狀態責任”理論，基層執法實務過程中可區分違法建設行為人和實際占有人是否為同一主體，具體確定3類行政處罰的相對人。
（一）違法建設行為人和實際占有人相同。當行為人和實際占有人為同一主體時，可以對行政處罰法第四條按照文義解釋進行理解，對相對人既可以罰款，也可以責令限期拆除，以保障權利和義務的統一。
（二）違法建設行為人和實際占有人分離。在這種情況下，從行為人的角度考慮，在其已不實際占有違法建設的情況下，讓其實施拆除不具有期待可能性。從實際占有人的角度考慮，一方面，可以對行政處罰法第四條進行擴張性理解，違法行為既包括行為違法，也包括狀態違法；另一方面，根據物權法第七條，實際占有人具有確保物權沒有違反行政管理秩序的一般性義務。故違建行為人和占有人分離時，則可分別成為行政相對人。對違建行為人進行罰款的行政處罰，作為對其違法行為的懲戒；而對違建實際占有人，只負有恢復管理秩序的義務，故只對其進行沒收或限期拆除的行政處罰。由此造成的損失，可以按照民法規則向轉讓人追償。
（三）只有違法建設實際占有人。此種情形實際是違法建設行為人和實際占有人分離情形的特例，即行為人下落不明、死亡、注銷、解散或者破產。這種情況下，實際占有人的狀態責任與前述第二種情形一致，不再贅述。而對于違法建設行為人下落不明、死亡、解散或者破產等情形，如何進行罰款的處罰，行政處罰法沒有具體規定，可以根據其它法律法規實施。
1.對于下落不明的違法建設行為人：《住房和城鄉建設部住房和城鄉建設行政處罰程序規定》第三十條：案件處理過程中，有下列情形之一，中止案件調查：（四）因當事人下落不明致使案件暫時無法調查的......根據該法條，此種情況下中止調查即可，待違法建設行為人出現時，及時恢復調查程序，完全符合規定。
2.對于死亡的違法建設行為人：行政法律法規均沒有具體規定，可以參考《中華人民共和國刑事訴訟法》第十六條：有下列情形之一的，不追究刑事責任：（五）犯罪嫌疑人、被告人死亡的。行為人死亡，刑事責任不再追究，根據法律舉重以明輕的類推解釋規則，行政責任自然也無須追究。
3.對于注銷、解散或者破產的違法建設行為人：當違建行為人為法人或其他組織，其注銷、解散或者破產的情形，涉及《中華人民共和國公司法》等更多法律法規，限于篇幅，本文不再詳細討論。（張朝杰）
