黃河是中華民族的母親河，厚植于黃河流域的黃河文化是中華文明的重要組成部分，也是中華民族的根和魂。保護好黃河流域不可移動文物這個社會文明進步的“見證者”，對于研究中華文明的發展演進意義非凡，也是推動黃河流域生態保護和高質量發展的應有之義。作為公共利益的代表，積極發揮公益訴訟檢察職能，督促、協同相關行政機關共同做好不可移動文物保護，是檢察機關應有職責。在此，筆者結合靈寶市檢察院文物保護檢察公益訴訟工作開展過程中發現問題和困惑，談幾點初淺的認識和建議。
一、黃河流域不可移動文物保護檢察公益訴訟的必要性與可行性
1、必要性。黃河流域不可移動文物所承載的歷史信息真實完整，屬于國家與社會的核心利益，契合檢察機關所保護的公共利益的屬性要求。作為國家利益和社會公共利益的守護者，檢察機關理應依法對損毀不可移動文物的違法行為進行監督，行使檢察公益訴訟職能。
2、可行性。作為不可再生、不可替代的中華優秀文明鉆，不可移動文物具有法定權益屬性，若因行政機關未能實施行政行為而導致文物公共利益受到侵害，檢察機關提起公益訴訟符合訴訟可裁判性。一旦文化遺產存在受損毀壞情形，公益訴訟有充足的方式，無論是事前防范、事中阻止或者事后補救，還是從物權、債權或知識產權方面均能施以救濟，通過消除危險、采取補救措施、損害賠償等，有效對不可移動文物進行保護，具有訴訟結果可執行性。
二、靈寶域內不可移動文物保護檢察公益訴訟開展情況
1、靈寶域內不可移動文物現狀。靈寶市地處黃河中游，是人類最早活動和發祥地之一，古墓葬、古遺址遺存豐富，相繼出土了兩萬多件珍貴文物，現有市級以上不可移動文物39處，其中北陽平遺址被列為國家重點文物保護單位，黃帝陵、函谷關等20處不可移動文物被列為省級文物保護單位。近年來，靈寶市在做好常態化文物保護工作的同時，積極開展大遺址等不可移動文物的保護利用工作，通過建立考古工作站、與高校聯合建立考古實踐教學基地、向上爭取資金等方式，有序推動不可移動文物的考古發掘、調查研究工作，目前北陽平遺址、西坡遺址等重點不可移動文物的保護、修復初見成效。但是由于人員不足、經費有限等多種因素制約，部分不可移動文物保護還存在修繕不及時、保護不全面等問題。
2、不可移動文物保護檢察公益訴訟工作開展情況。2018年檢察公益訴訟工作全面推開以來，河南省人民檢察院先后部署開展了文物保護、紅色資源保護等專項監督活動，三門峽市人民檢察院出臺了《關于發揮檢察職能支持仰韶文化遺址保護的意見》，對文物訟案件的同時，積極探索開展文物保護領域公益訴訟工作。與市人大、市政協、市委市政府督查局、市政府辦公室分別會簽協同監督文件，著力打造人大監督、民主監督、黨委政府督查監督、12345政務熱線監督、檢察監督一體貫通的“檢察+N”公益保護機制，拓寬公益訴訟案件線索來源，提升監督質效。先后辦理不可移動文物保護公益訴訟案件14件，督促修復、保護受損不可移動文物15處，督促相關職能部門完善《文物安全制度》、《文物保護單位突發事件應急預案》等一系列文物保護制度和監督管理體系，有效助力了黃河流域（靈寶）不可移動文物保護工作的健康發展。
三、黃河流域不可移動文物保護檢察公益訴訟的現實困境
1、法律規定不完善限制了不可移動文物保護檢察公益訴訟的順利開展。無論是《行政訴訟法》、《民事訴訟法》，還是《文物保護法》這一單行法，都未將文物保護公益訴訟納入檢察公益訴訟的范疇，專門的公益訴訟法律也未出臺。司法實踐中，個別辦案人員對法定領域之外的公益訴訟探索不積極，尤其對一些保護標準不明確、保護難度較大的文物損害公益訴訟案件線索，不能及時履職，在一定程度上制約了檢察公益訴訟在不可移動文物保護領域的作用。
2、線索來源不順暢限制了不可移動文物保護檢察公益訴訟的全面開展。在靈寶市檢察院辦理的14件公益訴訟案件中，12件系檢察機關主動走訪排查發現，2件案件線索來源于有專業知識的人大代表、政協委員轉交，線索來源單一。檢察機關在履職辦案時，基本上就是按照行政機關提供的文物保護名錄，一處一處現場查看，這種監督方式，模糊了行政機關與檢察機關的履職界限，甚至有點越俎代庖之嫌。另外，對于行政機關提供名錄之外的不可移動文物，檢察機關無從掌握，無法監督，嚴重限制了該項工作的順利開展。?
3、調查取證難限制了不可移動文物保護檢察公益訴訟的高質效發展。調查取證是公益訴訟辦案最核心的環節，它不僅是認定違法事實、確定公益損害的基礎，也是提升辦案質效、確保整改落實、推進公益訴訟工作高質量發展的重要保障。但是司法實踐中，由于缺乏必要的強制措施，公益訴訟調查取證，僅僅是一種“柔性”調查核實措施，調查取證工作是否順利，依賴于被調查主體是否配合，如果行政機關及相關行為人不配合，檢察機關調查取證工作就很難順利進行，對于查詢、扣押、凍結等強制措施更是不能運用，如此等等各種限制和困難，嚴重影響了公益訴訟辦案成效。
4、“依法履行職責”的標準認定模糊。訴前檢察建議的回復期是否屆滿可以通過時間計算，公共利益是否處于受侵害狀態可以通過實地走訪等方法進行考證，但判斷文物保護主管部門在收到訴前檢察建議后是否依法履職，目前相關法律法規的規定較為模糊，檢察機關在辦案時僅憑常識有時難以作出準確判斷是否“依法履行職責”。
四、黃河流域不可移動文物保護檢察公益訴訟的完善路徑
1、建立健全文物保護公益訴訟法律體系。建議在《文物保護法》明確賦予檢察機關在文物保護領域的公益訴權，為文物保護公益訴訟檢察提供法律依據。在制定專門的公益訴訟法律時要明確檢察機關調查取證權的內容、程序和保障措施，增加查封、扣押、凍結財產等措施，授權檢察機關有權對妨礙調查取證等司法秩序的行為人采取訓誡、罰款等措施，以保障調查取證工作的順利開展。
2、持續加大文物保護檢察公益訴訟辦案力度。檢察機關要在現有公益訴訟協同保護機制基礎上，充分運用大數據等現代信息技術手段，建立健全涵蓋互聯網數據獲取、人民群眾實時舉報等全方位、多途徑的案件線索收集機制，及時向行政機關發出履職提醒。對于檢察機關提醒后仍不依法履行監管職責，導致文物受損的，依法啟動公益訴訟監督程序，運用司法手段守好文物保護的最后一道防線。
3、厘清不可移動文物保護履職判斷標準。檢察機關在針對文物受損問題向相關行政部門制發檢察建議后，判斷行政機關是否依法履職時，應當在依法督促全面整改修復的前提下，充分考慮到文物保護的專業性與復雜性，結合采取措施、履職期限、整改效果、是否存在整改障礙等多重因素進行綜合認定。在對文物保護主管部門履職情況難以判斷時，檢察機關可以邀請文物保護專家等第三方介入，進行評估認定，也可以聯合相關行政機關開展實地勘察；對于因客觀原因整改周期較長的案件，可以結合整改方案、整改進度和專家意見等綜合判斷，不能簡單判定為未依法履職。
4、借助檢察公益訴訟助推文物保護溯源治理。習近平總書記強調，法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。檢察機關作為國家的法律監督機關和保障國家法律統一正確實施的司法機關，在法律監督過程中，決不能止步于就案辦案，必須依法能動履職，在公益訴訟辦案過程中，用好用足檢察建議“抓前端、治未病”的訴源治理作用，督促行政機關、企業、社會組織多方聯動，在專業支持、重大事項通報等方面加強溝通配合，相互提供專業咨詢和技術支持，聯合開展法治宣傳，共同破解文物保護難題。（張建華：靈寶市人民檢察院黨組書記、檢察長 強懷忍：靈寶市人民檢察院黨組副書記、常務副檢察長）
